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“公安部將推動一批重點立法項目，積極推動人民警察法、治安管理處罰法等法律法規(guī)的修訂起草工作。”這是5月27日至28日召開的全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進會上傳出的消息。

會議提到的治安管理處罰法修訂工作，再次引起了中國政法大學(xué)副教授苑寧寧的注意。

“國務(wù)院2019年立法工作計劃顯示，治安管理處罰法修訂草案(以下簡稱修訂草案)今年擬提請全國人大常委會會議審議。據(jù)我了解，修訂草案擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。”苑寧寧近日接受《法制日報》記者采訪時說。

2017年1月，公安部發(fā)布了治安管理處罰法修訂公開征求意見稿(以下簡稱征求意見稿)。與現(xiàn)行法律相比，征求意見稿取消了十四周歲至十六周歲未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定。也就是說，除初次違反治安管理外，對十四周歲至十六周歲未成年人依法給予的行政拘留要予以執(zhí)行。

對此，北京師范大學(xué)教授宋英輝直言，行政拘留是一種行政處罰措施，對未成年人適用行政拘留，除了使行為人留下案底外，難以發(fā)揮教育矯治作用?，F(xiàn)行法律規(guī)定最大的問題是沒有后續(xù)如何有效管束和幫教，導(dǎo)致執(zhí)法實踐中大多時候簡單地一放了之。

“如何有效處置違法未成年人，我國地方公安機關(guān)也在積極探索，積累了有益經(jīng)驗。比如，北京市公安局海淀分局創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度，經(jīng)過幾年的驗證，效果顯著。建議在對治安管理處罰法進行修改時，明確規(guī)定幫教制度，為科學(xué)有效處置違法未成年人提供法律依據(jù)。”苑寧寧說。

降低行政拘留年齡下限存爭議

現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，對于“已滿十四周歲不滿十六周歲的”和“已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的”未成年人，在違反治安管理處罰法時，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。

宋英輝指出，這一規(guī)定的初衷是保護未成年人，避免關(guān)押造成其身心傷害。但是，由于沒有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教，實踐中大多一放了之。由于這些違法未成年人的心理行為偏常問題并沒有解決，導(dǎo)致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯，甚至最后走上犯罪的道路，成為影響社會治安的一大頑疾。

為了根治這一頑疾，征求意見稿擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。

征求意見稿規(guī)定，對于“已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的”未成年人，在違反治安管理處罰法時，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。

“據(jù)我了解，修訂草案依然保留了這一規(guī)定。也就是說，以后那些十四周歲至十六周歲的‘熊孩子’，在違反治安管理處罰法時，很有可能會被處以行政拘留。”苑寧寧說。

對于這條規(guī)定的修改，專家們的看法并不一致。

西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院講師常進鋒長期關(guān)注未成年人保護問題，還專門就校園欺凌問題開展過調(diào)查。

“通常來說，十四周歲一般是初中或者高一學(xué)生，是處于青春期的未成年人最活躍的一段時期，也是最叛逆的一個階段。降低行政拘留年齡下限，可以對校園欺凌行為起到懲戒作用，對于維護學(xué)校安全和社會穩(wěn)定具有重要作用。”常進鋒說。

常進鋒直言，保護不等于縱容，嚴(yán)苛不等于毀掉。我國對于青少年犯罪的懲治遵循寬嚴(yán)相濟的原則，降低行政拘留年齡的下限，并沒有背離這一原則，恰恰是對這一原則的拓展和延伸。

但宋英輝和苑寧寧則認為，降低行政拘留年齡未必能實現(xiàn)保護未成年人的初衷。

“行政拘留是一種臨時性限制人身自由的措施，具有強制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化，這會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。”苑寧寧說。

宋英輝指出，對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環(huán)境的聯(lián)系，在短時間內(nèi)防止他們繼續(xù)實施違法行為，但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對性且期限短，這一措施無法解決未成年人原本存在的心理行為偏常，消除其誘因，也難以使之形成對法律應(yīng)有的敬畏和守法的內(nèi)心需求，不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪。

缺乏后續(xù)教育措施或?qū)е略俜?/strong>

對于宋英輝和苑寧寧的擔(dān)憂，江蘇省淮安市淮陰區(qū)檢察院未檢科科長趙學(xué)剛非常認可。

2017年初，淮陰區(qū)檢察院對2014年至2016年辦理的103名未成年人刑事案件進行了統(tǒng)計和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有54人之前有被行政處罰的前科，占未成年人犯罪總?cè)藬?shù)的52.4%。

“行政拘留最多也就15天，出來以后怎么辦?這些孩子的頭上必然被貼上‘進去過’的標(biāo)簽。這些孩子會因為拘留15天而改過自新?還是會自暴自棄、變本加厲?從我們的辦案實踐看，顯然出現(xiàn)后面情況的可能性更大。”趙學(xué)剛說。

苑寧寧也認為，對處于學(xué)齡階段的未成年人予以行政拘留，會短暫中斷其接受教育的過程，且容易形成標(biāo)簽效應(yīng)，使之受到排斥或歧視，有的甚至?xí)员┳詶?，給回歸正常學(xué)習(xí)生活造成困難。

趙學(xué)剛直言，很多孩子就是因為“進去過”而認識“里面的朋友”，發(fā)生“交叉感染”，本來只是打架斗毆、小偷小摸，出來以后不僅會偷，還會搶、聚眾滋事，再犯屢犯，甚至團伙作案、被黑惡勢力吸納、利用，成為社會永遠的對立面。

趙學(xué)剛認為，未成年人出現(xiàn)問題，大多是家庭、社會教育不當(dāng)導(dǎo)致的。這時候更多的應(yīng)該是家長和社會的自我反省，而不是對孩子一罰了之。

“缺乏后續(xù)教育挽救措施，違法的未成年人缺乏對法律的敬畏感，是導(dǎo)致未成年人再犯的重要原因。”趙學(xué)剛說。

公安機關(guān)必要時應(yīng)進行跟蹤幫教

北京市公安局海淀公安分局法制支隊未成年人案件審查中隊中隊長齊艷艷在接受記者采訪時，用案例和數(shù)據(jù)道出了幫教機制的重要性。

近日，北京警方查獲一起未成年人賣淫案。據(jù)介紹，16歲少女龍某某、15歲少女龍某在老家輟學(xué)后，到京從事賣淫活動，后在其暫住地內(nèi)被民警查獲。因兩名少女系初次違法，警方對二人處以行政拘留不執(zhí)行的處罰。

考慮到兩人既是違法人，也是被害人，民警在對兩人進行處罰的同時，對其身份背景、家庭環(huán)境、心理狀態(tài)等進行了全面了解，并決定聯(lián)合司法社工對二人展開后續(xù)訓(xùn)誡和救助工作。目前，經(jīng)多方努力，兩名少女順利返回原籍，且準(zhǔn)備重返校園，回歸安全穩(wěn)定的生活狀態(tài)。

今年年初，北京市公安局出臺了關(guān)于未成年人案件辦理和幫教工作的專門規(guī)定，探索建立針對涉法涉訴未成年人的“民警、家長、社工”三位一體全方位幫教工作機制。

“幾年前，海淀分局在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)訓(xùn)誡感化制度，這一制度涵括了訓(xùn)誡、跟進、解除三大塊內(nèi)容，由承辦警官、司法社工、違法未成年人及其父母四方共同完成并負責(zé)。從2013年到現(xiàn)在，我們共跟進幫教了800多名未成年人，再犯的不超過5人，效果很好。”齊艷艷說。

齊艷艷希望，在對治安管理處罰法進行修改時，可以考慮將幫教措施寫入其中，從而加大對未成年人的保護力度。

專家認為，在修改治安管理處罰法中明確幫教措施，既是通過立法的方式把成功經(jīng)驗固定下來，也為這一措施的開展提供明確的法律依據(jù)，將有利于未成年人的健康成長。

宋英輝建議，在對治安管理處罰法進行修改時，將“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則”寫入總則部分。

苑寧寧認為，可以整合第二章(處罰的種類和適用)有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定，在適當(dāng)位置單獨設(shè)置為一條。具體條文為：已滿十二周歲不滿十八周歲的未成年人違反治安管理的，公安機關(guān)予以訓(xùn)誡，根據(jù)案件情況公安機關(guān)也可以交由學(xué)校進行告誡，必要時成立幫教小組，制定改正計劃，進行跟蹤幫教。

趙學(xué)剛認為，立法可以將訓(xùn)誡幫教作為未成年人行政拘留的必須前置程序，如果能在一定期限內(nèi)改好，則不予執(zhí)行。