建立完善全面禁食野生動(dòng)物執(zhí)法管理體系

落實(shí)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(下稱《決定》)，禁止野生動(dòng)物交易、食用需要建立體系化的保障措施。

從我國(guó)現(xiàn)有的野生動(dòng)物交易、食用領(lǐng)域的法治經(jīng)驗(yàn)上看，立法制度配套、執(zhí)法技能培訓(xùn)、司法適用保障均還存在著較大提升空間。“徒法不足以自行”，《決定》的綱領(lǐng)性、原則化的規(guī)范意圖，需要良好的法治實(shí)施來(lái)保證規(guī)范的運(yùn)作效果，才能實(shí)現(xiàn)切實(shí)保障人民群眾的生命健康安全的規(guī)范目的?！稕Q定》從制度建設(shè)、行政規(guī)制、文化宣傳諸多方面為“野生動(dòng)物交易、濫食”問(wèn)題提出要求，需要政府、社會(huì)投入社會(huì)資源，完善固有體制，強(qiáng)化配合協(xié)調(diào)，推進(jìn)以法治理，提升規(guī)范效能。

一、各司其職，壓實(shí)多元禁止野生動(dòng)物交易、食用主體責(zé)任

禁止野生動(dòng)物交易、食用的管控需要各個(gè)部門在職責(zé)范圍之內(nèi)嚴(yán)抓實(shí)管，將《決定》落到實(shí)處。禁止野生動(dòng)物交易、食用的規(guī)范的制定者、監(jiān)管的實(shí)施者與食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的積極作為是實(shí)現(xiàn)管控的必要手段。

第一，在規(guī)范層面上，各職能部門應(yīng)盡快依照法定程序完善禁止野生動(dòng)物交易、食用的制度配套工作，解決目前“無(wú)法可依”的現(xiàn)實(shí)困境。依照《決定》的要求：“國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄”“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定、完善野生動(dòng)物非食用性利用的審批和檢疫檢驗(yàn)等規(guī)定”。作為畜牧獸醫(yī)主管機(jī)關(guān)的林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，做好《決定》與《野生動(dòng)物保護(hù)法》《漁業(yè)法》等規(guī)范性法律文件的對(duì)接工作，梳理有關(guān)法規(guī)、規(guī)章體系，在參照《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》與“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄”的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有制度，做好野生動(dòng)物保護(hù)工作制度配套。同時(shí)，應(yīng)加快制定完善“畜禽遺傳資源目錄”，對(duì)特定動(dòng)物的制度定位、法律定性作出頂層設(shè)計(jì)，為依法行政提供制度支持。林農(nóng)部門在制定“畜禽遺傳資源目錄”時(shí)，尤其需要結(jié)合國(guó)人的飲食習(xí)慣、膳食結(jié)構(gòu)、攝入程度，評(píng)估特定動(dòng)物品種作為家禽家畜的風(fēng)險(xiǎn)性。

第二，在監(jiān)管層面上，各職能部門應(yīng)按照源頭監(jiān)管、運(yùn)輸監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管的立體化、全過(guò)程行政執(zhí)法思路，在所屬的職能范圍內(nèi)優(yōu)化監(jiān)管措施，落實(shí)禁止野生動(dòng)物交易、食用監(jiān)管責(zé)任。源頭監(jiān)管意味著，一方面監(jiān)管應(yīng)著眼動(dòng)物生長(zhǎng)源頭，林業(yè)、森林公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門強(qiáng)化野生動(dòng)物的棲息地、洄游地、生態(tài)公園等野生動(dòng)物繁衍地點(diǎn)的違法捕獵、養(yǎng)殖、售賣、食用行為；另一方面，監(jiān)管應(yīng)著眼制度源頭，從野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)殖、制品制作的行政許可出發(fā)，控制準(zhǔn)入門檻，完善過(guò)程監(jiān)管，達(dá)到正本清源的執(zhí)法效果。

第三，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者做好合法生產(chǎn)、合規(guī)經(jīng)營(yíng)的自我管理。食品工業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)殖、倉(cāng)儲(chǔ)、進(jìn)出口、銷售經(jīng)營(yíng)者必須要依照《決定》精神，切實(shí)履行抵制野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拒絕為仍不愿更改野生動(dòng)物食用陋習(xí)的消費(fèi)者提供野生動(dòng)物食品及其制品。

二、聯(lián)防聯(lián)控，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的禁止野生動(dòng)物交易、食用規(guī)制機(jī)制

野生動(dòng)物交易涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商品交易、檢驗(yàn)檢疫等多方面，具有綜合性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，本質(zhì)上需要交互性、全程性的立體行政規(guī)制。在目前我國(guó)監(jiān)管體制之下，最突出的矛盾仍然是多頭管理的條線式、部門化監(jiān)管格局不能滿足禁止野生動(dòng)物交易、食用所要求的綜合治理。

(一)建立野生動(dòng)物交易、食用規(guī)制的執(zhí)法、司法交流機(jī)制。

執(zhí)法、司法交流機(jī)制需從行政權(quán)力行使和涉法信息交流同步推進(jìn)。在行政執(zhí)法層面，公安、市場(chǎng)監(jiān)管、林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理、海關(guān)等部門的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)全方位、一體化的行政規(guī)制具有特殊的意義。應(yīng)研究制定聯(lián)席會(huì)議的交流機(jī)制，推動(dòng)部門協(xié)作，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，讓涉法信息的搜集與良性交互、情報(bào)分析研判的意見(jiàn)匯集在發(fā)現(xiàn)、打擊野生動(dòng)物交易、食用違法行為方面進(jìn)一步凸顯。行政執(zhí)法與刑事司法的“行刑銜接”關(guān)系應(yīng)加以重點(diǎn)關(guān)注，尤其在證據(jù)搜集、案件移送方面應(yīng)著重構(gòu)建偵辦的案件綜合研判機(jī)制，防止以處罰代替刑罰的適法不當(dāng)。

(二)貫通野生動(dòng)物交易、食用治理的銜接環(huán)節(jié)。

規(guī)制野生動(dòng)物的交易與食用需要建立超越行政、司法的硬性、高權(quán)化單一監(jiān)管的多元機(jī)制，形成野生動(dòng)物規(guī)制的社會(huì)合力。首先，各級(jí)政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律普及與公共衛(wèi)生安全的社會(huì)教育工作。野生動(dòng)物保護(hù)、動(dòng)物防疫防控的知識(shí)，尤其是文明飲食，革除野生動(dòng)物食用陋習(xí)的針對(duì)性宣傳必須讓公眾了解，進(jìn)而達(dá)到認(rèn)同和遵守的程度。新聞出版、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)管理等部門要加強(qiáng)對(duì)涉及野生動(dòng)物違法違規(guī)信息的監(jiān)督管理，強(qiáng)化正面的輿論引導(dǎo)。其次，社會(huì)信用管理可在建立健全野生動(dòng)物保護(hù)，革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)的過(guò)程中起到獨(dú)到作用。行政機(jī)關(guān)可與社會(huì)信用管理平臺(tái)相聯(lián)，運(yùn)用聲譽(yù)罰的方式，對(duì)惡意違反野生動(dòng)物禁食活動(dòng)的公民、法人、其他組織實(shí)施聯(lián)合信用懲戒，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)成文明食用的習(xí)慣。

三、推進(jìn)野生動(dòng)物交易、食用監(jiān)管，仍必須以公民權(quán)利保障為準(zhǔn)則

行政權(quán)的行使需要遵循合法、合理的基本原則。如果從行政權(quán)的性質(zhì)的角度考慮，如需長(zhǎng)期地、根本地解決問(wèn)題，臨時(shí)性、應(yīng)激性的行政措施必須向常態(tài)化、規(guī)范化的行政行為轉(zhuǎn)變。而目前的野生動(dòng)物交易、食用監(jiān)管手段，無(wú)疑存在“一刀切”的傾向，比如各省份農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)一律關(guān)停，養(yǎng)殖場(chǎng)一律隔離，疫情地區(qū)動(dòng)物一律撲殺等疫情狀態(tài)下的應(yīng)急行政措施，確實(shí)是基于公共利益的考量，暫時(shí)強(qiáng)化行政相對(duì)人的權(quán)利限制，而這種限制的合法性存續(xù)的基礎(chǔ)是疫情的延續(xù)，導(dǎo)致如此強(qiáng)力的監(jiān)管仍能符合比例原則的審查。措施在不同的地區(qū)、不同的群體，必然因?yàn)閷?shí)際情況而有所不同，才符合現(xiàn)代法治的基本原理。因而，疫情狀態(tài)下，中央以及地方各級(jí)人民政府，為了實(shí)施《決定》所采取的各項(xiàng)措施，在應(yīng)急階段過(guò)后，必然要面向常態(tài)化進(jìn)行轉(zhuǎn)換，勢(shì)必要接受行政合法性與合理性的考驗(yàn)與審查。

對(duì)于經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，運(yùn)行良好且具備制度實(shí)現(xiàn)的可能性與必要性的行政措施，比如五部門聯(lián)合執(zhí)法中所確認(rèn)的，以聯(lián)席會(huì)議為載體的野生動(dòng)物交易執(zhí)法信息交流機(jī)制，如果對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)與非法野生動(dòng)物貿(mào)易、市場(chǎng)打擊均有著正向積極作用，此類措施就不應(yīng)局限臨時(shí)性的限制，而應(yīng)轉(zhuǎn)為常態(tài)化?？梢钥紤]經(jīng)由規(guī)范性法律文件，從行政組織法的角度明確此類組織的制度定位，以期待其發(fā)生更大的社會(huì)作用。地方立法機(jī)關(guān)要根據(jù)各地具體情況，進(jìn)一步為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)提供及時(shí)、有效的法治支撐。

(路磊系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；徐曦昊系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院研究生)