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原標題:新中國護照變遷記:從嚴格審批到按需申領(lǐng)

從嚴格審批到按需申領(lǐng)

新中國護照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng),中國人出國辦護照所需材料厚如書本,因私出國的人寥寥無幾。新中國成立到改革開放前的30年間,中國公民普通護照只簽發(fā)了21萬本,年均約7000本。改革開放后,隨著留學潮、旅游潮的出現(xiàn),護照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長。新組建的國家移民管理局向本報提供的數(shù)據(jù)顯示,2002年到2017年,中國公民普通護照簽發(fā)量達1.73億本,年均簽發(fā)1080萬本。

護照,對于個人來說,是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件;對于國家來說,是“門面”,是主權(quán)的象征和體現(xiàn)。回顧新中國成立近70年來中國公民普通護照的變遷,可以看到,審批程序逐漸簡化,制證水平不斷提升,“含金量”越來越高。專家表示,中國護照只用了60多年時間,就走過了西方國家二三百年的成長路程。它像一面鏡子,折射出中國越來越強的綜合國力,和中國政府日益自信和開放的對外形象。

新中國成立至改革開放前

管理嚴格 辦理量少

《中華人民共和國護照法》規(guī)定,中國護照分為普通護照、外交護照和公務(wù)護照。普通護照又分因私、因公兩種。其中,中國公民因私普通護照(下稱普通護照)主要發(fā)給出國探親、旅游、學習以及前往國外定居的中國公民使用,使用面廣、持有量大。

新中國成立以來,普通護照發(fā)生過十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個時段:新中國成立至改革開放前、改革開放初期至新世紀前、新世紀以來。每個時段的變遷都打著深深的時代烙印。

中國人民武裝警察部隊學院邊防系副教授梁治寇表示,從管理體制看,上世紀50年代末,普通護照開始由外事部門轉(zhuǎn)歸公安機關(guān)管理。從內(nèi)容看,護照文字印刷多為中俄文對照,是當時外交形勢的直接反映。從制作技術(shù)看,護照需要手工填寫,防偽手段幾乎為零。

改革開放前,出國人員主要為援建專家、工程技術(shù)人員;因私出國的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷,每年辦理量不過幾千本。在外交部原領(lǐng)事司副司長范振水看來,這主要是由當時的單一公有制、計劃經(jīng)濟體制和相關(guān)政治形勢決定的。一些時段內(nèi),“出國管理處于‘三無狀態(tài)’:受理無明確規(guī)定,審批無明確時間,管理無明確機構(gòu)”。

改革開放初期至新世紀前

關(guān)卡減少 逐步規(guī)范

對于全球化智庫(CCG)理事長兼主任王輝耀來說,1984年出國留學前辦理護照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目。

1982年,從廣州外國語學院畢業(yè)的王輝耀來到原國家外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟合作司工作。兩年后,他獲得赴加拿大留學的機會。雖然是國家干部,他辦理護照所需的留學邀請函、贊助、薪級條件、獎學金等材料依然很多,“所有材料加起來有一本書那么厚”。這些材料需要經(jīng)過單位審批,公安部門還會核查其出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想等情況。一個多月后,他終于拿到了護照。王輝耀對記者表示,“感謝改革開放政策,讓我有了出國留學的機會。”

不過,人們實際辦理護照的過程并不那么順利。“申請護照的證明材料多、前置審批多、審批單位自由裁量權(quán)過大等問題,造成申請人來回跑路,拉長了辦證時間。”外交學院外交學與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說,當時辦理護照需單位蓋章,一些人為了出國留學,在未滿服務(wù)期的情況下,需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費,才能得到單位蓋章。

變化從上世紀90年代開始出現(xiàn)。隨著留學、探親、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起,公安部從1994年起在全國統(tǒng)一公民因私出國護照申請和審批程序,護照申領(lǐng)邁入規(guī)范化時代。

此外,為應對持用偽假護照偷渡等新問題,1992年、1997年頒發(fā)的新版護照在防偽技術(shù)方面都有新突破。改手工填寫為打?。怀终杖讼衿佑梅纻嗡芊饽?;加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章;啟用可供光電字符識別技術(shù)閱讀的機讀碼……護照研制、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升。

進入新世紀以來

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟的崛起,帶動了中國首批出國旅游潮在本世紀初達到一個高峰。統(tǒng)計顯示,2001年,中國人出境旅游突破1000萬,占據(jù)了當時護照申領(lǐng)量的2/3。

不過,新世紀初期,跟團游是辦理普通護照的重要前提。夏莉萍說,許多人參加團隊旅行,很大一個原因就是為了申領(lǐng)一本護照,方便以后出國。

2001年,在中國加入世貿(mào)組織10天后,全國公安出入境管理工作會議召開。會議宣布了按需申領(lǐng)護照試點、取消港澳游名額限制、擴大口岸簽證點等多項改革措施。時至今日,這次會議的歷史意義仍十分巨大。它標志著新中國成立以來的護照審批時代即將結(jié)束。到2006年,全國200多個大中城市實現(xiàn)按需申領(lǐng)。2006年通過的護照法,2013年施行的出境入境管理法,更是從法律上保障公民依法出入境的各項權(quán)利。

新世紀以來,王輝耀的護照換發(fā)了好幾次。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說,以前北京只有一個出入境管理處,后來每個區(qū)縣都有了,而且異地也能辦護照;申請材料逐步簡化,辦理時間由一兩個月縮短到10天,護照年限由5年增為10年。

“在出入境時,以前要填各種表格,現(xiàn)在一本護照就能方便進出。2012年電子護照出現(xiàn)后,每次口岸通關(guān)時間只要幾秒鐘。這些都是進步。”王輝耀說。

相關(guān)專家對記者表示,總的來看,新中國成立以來普通護照變遷呈現(xiàn)出4個特點。一是證件標準更規(guī)范。證件規(guī)格、欄目規(guī)劃等參照國際有關(guān)標準設(shè)計制作,逐漸變得簡潔實用、美觀大方。二是證件防偽性能更強。新型防偽材料、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新,特別是數(shù)字安全防偽技術(shù)應用,使證件防偽能力大幅提升。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高。護照制作由人工手寫發(fā)展到完全自動化制作,證件管理實現(xiàn)全流程數(shù)字化,證件簽發(fā)管理水平不斷提高。四是證件應用更便捷安全。例如,2012年版電子護照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片,存儲持證人個人資料、指紋及證件簽發(fā)信息等,并對芯片數(shù)據(jù)采取多種保護機制,既極大提高了通關(guān)效率,又標志著中國護照安全性能達到世界先進水平。

“新中國成立以來,普通護照版本從最初的單頁紙、手工填寫,發(fā)展到如今集成了多項國際領(lǐng)先的制證技術(shù),其跨越是驚人的。從整體看,我們已走過了西方先進國家二三百年的護照成長路程。”梁治寇說。

展望未來

簡化程序 提升質(zhì)量

不久前,北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位,銀行要求她5月14日上午準時報到并簽訂勞動合同,逾期則合同作廢。5月9日,劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護照。得知需要10個工作日才能取證時,她心急如焚。值班民警了解情況后,認為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件,便協(xié)助其辦理了加急手續(xù)。幾天后,劉女士及時拿到了護照。激動萬分的她連連稱贊:“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出,將原來辦理護照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集、申請材料提交、面見核查、證件繳費等5個環(huán)節(jié),集中在同一時間、同一場所辦理;同時還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”。

國家移民管理局相關(guān)負責人對記者表示,為進一步提升精細化服務(wù)水平,國家移民管理局下一步將實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設(shè),拓寬網(wǎng)上辦事范圍;同時進一步強化信息共享,簡化申請材料。

“國家移民管理局成立后一個多月內(nèi),推出了多項便民利民的大紅利,體現(xiàn)了服務(wù)為民的新氣象新作為。”王輝耀表示,中國公民外出旅游是民間外交、公共外交的重要方式之一,簡化辦證程序,將方便更多人出入境。同時,中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉(zhuǎn)變,國家移民管理局的組建及運營,釋放出中國對全球開放包容發(fā)展的明確信號。

2017年,中國出入境人數(shù)達5.98億人次。隨著中國人外出旅游數(shù)量不斷增加,中國護照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日,持普通護照中國公民可免簽、落地簽前往的國家和地區(qū)增加到67個。夏莉萍表示,這源于中共十八大以來中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力。

不過,衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后,成為中國護照“含金量”被質(zhì)疑的一個依據(jù)。夏莉萍認為,國家富強程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系,但不是必然聯(lián)系。很多時候,免簽是相互的。中國是一個人口大國,如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開國門,“三非問題”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))會更加突出。

“如何做到有效平衡,是下一步亟須考慮的。”夏莉萍說。

本報記者 彭訓文

責任編輯:趙睿

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