鄭州一城中村改造 土拍玩貓膩：政府私下對開發(fā)商承諾

12月3日，鄭州15家開發(fā)商組織了一次維權(quán)行動，抵制K2入鄭搶地。資料圖片

2016年8月24日，鄭州，攝影師航拍即將開拆的鄭州市內(nèi)最大的城中村陳寨。村內(nèi)“握手樓”樓群林立，居住環(huán)境較差。

一場看似平靜的土地拍賣，背后暗流涌動。

鄭州市國土局掛牌出讓9塊城中村改造地塊，并擬于12月5日進(jìn)行公開拍賣。來自北京的房企K2擬參與其中7塊地的競標(biāo)。

12月3日上午，鄭州15家地產(chǎn)商組織了一次大規(guī)模維權(quán)。

4日凌晨，被指為“野蠻人”的K2發(fā)布公告，稱迫于鄭州同行的壓力，未戰(zhàn)先認(rèn)輸。

公告里，“K2”用“價格聯(lián)盟”直指鄭州本土開發(fā)商壟斷城改的土地拍賣，用“本地的規(guī)矩”，暗指鄭州“提前進(jìn)場，定向拿地，返還成本，底價成交”的城中村改造模式。

有業(yè)內(nèi)人士稱，一封簡短的公告，便將鄭州城改模式的問題公布于眾——本應(yīng)公平公正的土地拍賣，變成了政府私下對開發(fā)商的承諾。

而對鄭州當(dāng)?shù)卣捅就灵_發(fā)商來說，在狂風(fēng)暴雨似的城中村改造大潮下，城中村改造“潛規(guī)則”似乎也是迫不得已。

對于鄭州市政府來說，這是一個棘手的事情：k2拿地是按照可以擺在桌面上的招拍掛規(guī)則進(jìn)行，但是卻與無法擺在桌面上的潛規(guī)則相沖突。當(dāng)兩種規(guī)則沖突時，該怎么辦？

初戰(zhàn)

在鄭州的房地產(chǎn)圈子里，K2已成為“野蠻人”的代名詞。

K2，這個曾以世界第二高峰喬戈里峰代號命名的企業(yè)，全名為北京華美喬戈里實業(yè)有限公司，2007年于北京成立，2013年以46億的價格獲上海地王后被媒體關(guān)注。

今年10月25日，K2更名石榴集團(tuán)，但K2這個具有代表性意義的稱號依舊在鄭州地產(chǎn)圈里被沿用。

在今年下半年，K2在鄭州地產(chǎn)圏掀起了一場滔天巨浪。

7月7日，K2的子公司涿州京匯房地產(chǎn)開發(fā)有限公司第一次出現(xiàn)在鄭州的土地拍賣市場。

這一天，涿州京匯與河南晟和詳實業(yè)有限公司爭奪鄭州市高新區(qū)的石佛城中村改造項目的72號地塊，經(jīng)過數(shù)百輪的競拍，K2以9.35億元拍得該地塊，比起始價高出4.12億元，溢價78.9%。

當(dāng)天，K2也同時參與了72號地塊相鄰的73號地塊、74號地塊的競拍。這兩個地塊也都是城中村改造項目。

73號地塊雖然沒有被K2拍得，卻讓晟和詳公司多出了1.87億元。

鄭州本土開發(fā)商河南裕華置業(yè)則因K2的爭奪，比底價多出了1.01億拍得自己提前預(yù)定好的74號地塊。

《河南商報 》報道稱，這是鄭州土地招拍掛歷史上首次真正遇到的突發(fā)情況。

鄭州本地開發(fā)商王宇（化名）告訴新京報記者，鄭州市做城中村改造，本應(yīng)一級、二級土地開發(fā)明確分開，由各個區(qū)政府自己成立投資公司進(jìn)行一級土地開發(fā)。但政府最大的難處在于資金不足，各個區(qū)政府只能選擇和地產(chǎn)商進(jìn)行合作，由開發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷、安置房建設(shè)、村民過渡費等各項費用，政府負(fù)責(zé)拆遷、安置等具體事務(wù)，之后在二級土地開發(fā)時，開發(fā)商以底價拍得這塊城中村改造的地塊，并由政府返還底價的65%給開發(fā)商。

也就是說，如果沒有K2的介入，晟和詳會順利地以底價拿到這塊地。

一位鄭州本地開發(fā)商稱，K2戳中了鄭州參與城改項目開發(fā)商的軟肋，一旦土地被K2“截和”，提前投入資金的開發(fā)商將無法收回成本。據(jù)新京報記者了解，晟和詳公司在招拍掛之前，已投入近20億元。

王宇的公司也曾在7月與K2爭地。他告訴新京報記者，本地開發(fā)商難以承受如此巨大的損失，因而寧愿花錢，勸退K2。

王宇透露，在正式拍地之前，與K2競爭的本地開發(fā)商都與K2私下談過，希望給K2一定的費用，使K2不再爭地。“據(jù)說幾家開發(fā)商加起來送了2個億給K2。”

晟和詳內(nèi)部人士告訴新京報記者，K2在鄭州出手爭奪72號地塊前，晟和詳選擇求和，公司老總親自到北京見K2高層。這位內(nèi)部人士說，當(dāng)時K2提出希望獲得3億元的協(xié)調(diào)費，雙方在數(shù)額上沒有達(dá)成一致意見，談判破裂，雙方不歡而散。

一位接近鄭州地產(chǎn)圈的觀察人士告訴新京報記者， 談判破裂，也使本地開發(fā)商領(lǐng)教了K2的“兇狠”。以72號地為例，競拍過程中，不管晟和詳公司加價多少，K2都會以秒速加價200萬，到了第40輪，K2直接加價1億。

但K2并不是最終的勝利者。

7月14日，一份名為《關(guān)于鄭政出〔2016〕72號（網(wǎng)）土地出讓后有關(guān)問題處理意見的請示》的“紅頭文件”被發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)上，文件中的“主角”鄭州市國土局以K2提交審核資料不全、不符合規(guī)定為由，向鄭州市政府請示是否可以認(rèn)定K2地產(chǎn)7月7日競得的72號地塊行為是“無效競買”。

文件提出對K2進(jìn)行扣押競買保證金、納入黑名單等懲罰，還提出該地塊另行組織出讓，出讓價格低于本次掛牌成交價的差額部分，由K2地產(chǎn)支付賠償。

對此，K2公開回應(yīng)稱，并未從任何官方渠道接收到類似信息，無法證明文件真?zhèn)?。此外，如果文件后續(xù)被證實為真，K2有理由認(rèn)為，政府決策信息已被提前泄密，將保留追究相關(guān)人員責(zé)任的權(quán)利。

7月20日，鄭州市國土局對外宣布K2地產(chǎn)競拍的72號地塊結(jié)果無效。新京報記者了解到，K2出局的主因是國土局認(rèn)為其出具的材料不全。據(jù)中國經(jīng)營報報道，競標(biāo)前，K2提交了涿州京匯公司出具的河北方面材料，但鄭州市國土局以必須出具由河南方面出具的材料為由，認(rèn)為K2材料不全。

記者采訪時，K2品牌負(fù)責(zé)人稱暫不方便就此事回應(yīng)。12月16日，鄭州市國土局拒絕了新京報記者的采訪要求。

再戰(zhàn)

K2第一次進(jìn)軍鄭州以失敗告終，半年之后，再度殺回。

12月9日，鄭州國土局計劃拍賣9塊地。而鄭州當(dāng)?shù)亻_發(fā)商在拍賣前幾天得知，K2已繳納8個多億的保證金，將參加其中7塊的競拍，且均為城改地塊。

12月3日，本地15家開發(fā)商組織了一次維權(quán)行動。相關(guān)視頻顯示，數(shù)百輛汽車，車身上均披白條幅，印著"K2’們滾蛋！”"K2’搶地 回遷無望”等口號，有序而緩慢地駛過河南省政府門前。

一份已公開的維權(quán)開發(fā)商寫給鄭州市委、市政府的聯(lián)名信稱：“當(dāng)我們通過千辛萬苦完成了城改和合村并城一級土地開發(fā)后，那些資本玩家以‘規(guī)則’之名瘋狂搶地……眼看著讓我們鄭州房地產(chǎn)企業(yè)員工面臨失業(yè)的危機(jī)？！”

“我們以和平安靜的方式請愿，希望市委市政府出面主持公道，幫助鄭州房地產(chǎn)企業(yè)抵御惡意資本的入侵！否則我們將停止安置房的建設(shè)，停止過渡費的支付。”聯(lián)名信中寫道。

一位鄭州地產(chǎn)商告訴新京報記者，因為K2，鄭州第一次爆發(fā)了大規(guī)模的開發(fā)商維權(quán)事件。

王宇的公司也參與了這次維權(quán)，王宇說，面對K2的第二次威脅，開發(fā)商們實在沒辦法了，“只能集體抗議給政府施壓。”

維權(quán)獲得了階段性勝利，K2于4日凌晨在官網(wǎng)發(fā)布公告，宣布全面放棄鄭州本輪土地市場的競買參與。

公告稱：“迫于地方同業(yè)的壓力，我們不得不放棄參與此次競買，核心的原因竟然是——我們的競價可能會對當(dāng)?shù)赝瑯I(yè)構(gòu)成壓力，當(dāng)然，作為外來的投資人我們不是競標(biāo)‘價格聯(lián)盟’的一員。”

“在以維穩(wěn)為要挾的壓力面前，在刻意策劃的‘群體性’事件面前，在地方保護(hù)若隱若現(xiàn)的現(xiàn)實面前，我們只能退出，我們只能投降。”公告寫道。

王宇從公告里看出了K2的委屈，“其實大家并不是反對K2這個公司，而是K2企業(yè)在進(jìn)入這個城市前應(yīng)該先了解清楚鄭州地產(chǎn)在如何運作，無論是合作還是招標(biāo)，如果K2是去鄭東新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等這些地方，拿那種干干凈凈的土地，沒人會說K2什么。”

“但K2不想去拿那種干凈的土地，只想著城中村拆遷地，但這種地我們開發(fā)商在之前就已經(jīng)投入了幾十億的資金，誰都不愿意讓出這塊地。”王宇說。

12月9日的競拍從上午9點開始，9塊土地都只有一位競買人報價，都以底價成交，被已預(yù)定的開發(fā)商順利收入囊中。

“鄭州模式”

在鄭州地產(chǎn)圈內(nèi)，地產(chǎn)商們都在討論一個問題：K2來鄭州到底是什么目的？

K2內(nèi)部人士在今年7月接受《河南商報》采訪時透露：“鄭州是中原龍頭省會城市，吸納了大量的外來人口，潛力巨大，很多一線開發(fā)商都十分看好鄭州市場發(fā)展前景。K2希望把在北京開發(fā)的產(chǎn)品帶到鄭州，相信會受到歡迎。”

一位接近鄭州地產(chǎn)圈的觀察人士告訴新京報記者，不少地產(chǎn)商都在質(zhì)疑K2的這一說法，他們認(rèn)為K2來鄭州，真正目的不是為了拿地。但到底是干什么，又猜不出。

K2風(fēng)波，也使鄭州城中村改造多年的行業(yè)規(guī)則浮出水面。

新京報記者了解到，鄭州城中村改造的行業(yè)規(guī)則被歸納為十六個字“提前進(jìn)場，定向拿地，返還成本，底價成交”。

2007年，鄭州市政府出臺103號文件，規(guī)范了市政府各部門在城中村改造項目中的職能，首次提出土地經(jīng)招拍掛出讓，區(qū)政府將集體土地轉(zhuǎn)為國有，辦理國有劃撥土地使用權(quán)，辦理國有土地使用證。并繼續(xù)按照“一村一策”的方式，企業(yè)投資，市政府協(xié)調(diào)進(jìn)行改造。

一位鄭州地產(chǎn)圈人士稱，從明面上說，按照鄭州市103號文規(guī)定，所有鄭州市城中村改造項目都必須經(jīng)過正規(guī)的招拍掛程序。也就是說，政府必須先將擬改造的城中村土地收歸國有，進(jìn)行土地屬性的更改、土地上附屬物清理等一整套手續(xù)之后，方可由企業(yè)進(jìn)入土地市場通過公開拍賣的手段獲得土地，企業(yè)在繳納土地出讓金后獲得的應(yīng)該是可以立即進(jìn)行開發(fā)的“凈地”。

而鄭州房地產(chǎn)市場的一個特點是，“凈地”少、城改地多。

鄭州本地開發(fā)商張順（化名）說，開發(fā)商與區(qū)政府或拆遷指揮部簽訂協(xié)議，顯示開發(fā)商經(jīng)過土地招拍掛流程得到城改項目的土地，但區(qū)政府會口頭承諾開發(fā)商，招拍掛只是流程和形式，最終開發(fā)商會以底價拿到這塊地。

有開發(fā)商表示，鄭州市的城中村改造本來就是以本土開發(fā)商為主體，與政府部門合作開發(fā)，但與現(xiàn)行土地招拍掛制度不符，作為同行，大家都知道這個“心知肚明、不公開”的規(guī)則。

據(jù)河南本地的映象網(wǎng)報道，在2008年的首屆“中國城中村改造高峰論壇”上，城中村改造的“鄭州模式”被推廣。

映象網(wǎng)的文章稱，“鄭州模式”概括起來是三句話：“政府讓利，村民受益，企業(yè)得利”。

一位鄭州地產(chǎn)圈觀察人士認(rèn)為，鄭州近年來對城中村改造提速的做法，也無形中使“鄭州模式”遍地開花。

2011年，鄭州市印發(fā)《鄭州市城中村改造管理辦法》，首次提出政府主導(dǎo)，群眾自愿，區(qū)級負(fù)責(zé)，市場運作的模式。由區(qū)政府成立國有全資或控股公司，負(fù)責(zé)本區(qū)域范圍內(nèi)的城中村改造融資、安置房建設(shè)、土地開發(fā)整理等工作。

2012年7月，時任市委書記吳天君（今年11月落馬）指出，鄭州市將加快城中村改造步伐，力爭三年內(nèi)全部完成228個建成區(qū)內(nèi)的城中村改造。

上述地產(chǎn)觀察人士認(rèn)為，若吳天君沒有對城中村改造提速，各區(qū)政府按照各區(qū)的資金狀況與能力來適度推進(jìn)城改項目，或許鄭州會逐漸解決過去城中村改造中的法律爭議問題。但在城中村改造的高壓之下，區(qū)級政府沒有辦法籌集資金同時操作多個城改項目，于是沿用過去的老辦法——開發(fā)商出資，政府負(fù)責(zé)動員、拆遷等具體事務(wù)，開發(fā)商最終會以底價拿到這塊地。

弊端

也有人歡迎K2“攪局”。

60歲的林燕是金水區(qū)寺坡村的村民，她在今年7月第一次聽說K2來鄭州的新聞，興奮不已。“終于有人來幫我們教訓(xùn)開發(fā)商和政府了！”

林燕因不滿拆遷補(bǔ)償太低，一直未與拆遷指揮部簽協(xié)議，因而被視作釘子戶。她曾被人傾倒糞水，房子最終被強(qiáng)拆。

在地產(chǎn)商王宇看來，每一個城中村拆遷都會存在強(qiáng)拆現(xiàn)象，因為總會有人拒絕搬走，強(qiáng)拆這種現(xiàn)象不可避免，“強(qiáng)拆只是一個手段，如果沒有強(qiáng)拆這個路徑，所有村都拆不動。”

“基層政府要在規(guī)定的時間內(nèi)把房子拆完，他們面臨著上面下達(dá)的壓力，只能以強(qiáng)拆的方式來做。”鄭州地產(chǎn)專家魏明說，也正是在這樣的背景下，鄭州暴力強(qiáng)拆事件頻發(fā)，近幾年先后發(fā)生了賈靈敏、劉大孬、范華培等震驚全國的極端抗拆事件。

一位鄭州地產(chǎn)圈人士透露，在城中村改造的“潛規(guī)則”背景之下，各類違規(guī)甚至違法行為也多有發(fā)生。

這幾年里，林燕與村子里幾十戶村民一直在維權(quán)。

維權(quán)理由之一，就是金水區(qū)政府沒有出具征收公告，2014年底就將她的房屋強(qiáng)拆。

2015年，鄭州市金水區(qū)政府向林燕所在的寺坡、六里屯村民補(bǔ)充下達(dá)了《鄭州市金水區(qū)人民政府關(guān)于對金房征決[2013]2號房屋征收決定書進(jìn)行補(bǔ)正的通告》（下稱《補(bǔ)正通告》）。

林燕告訴記者，上述《補(bǔ)正通告》中將寺坡、六里屯的土地定義為國有土地，而實際上是集體土地，這個公告不合法。

對此，林燕等17名村民于今年1月起訴金水區(qū)政府。

鄭州鐵路運輸中級法院于今年6月一審判決顯示，本案所涉房屋是建筑在集體土地上的，金水區(qū)政府適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)充條例》，屬于適用法律錯誤，因此撤銷《補(bǔ)正通告》針對原告17人涉案房屋的征收部分。

金水區(qū)政府隨后于7月提起上訴稱，“《補(bǔ)正通告》雖有瑕疵，但根本出發(fā)點和目的卻系為廣大群眾的社會公共利益……對其撤銷，將會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，在客觀上造成城中村改造工作與回遷安置進(jìn)程遲滯。”

“這是用瑕疵來掩蓋違法。”林燕說，目前二審尚未開庭，鄭州市國土局就將他們的土地掛牌出讓，擬定于本月30日走招拍掛程序。

12月16日，鄭州市國土局一位負(fù)責(zé)人對新京報記者稱，鄭州所有招拍掛的土地都是國有土地，但拒絕回應(yīng)該城改項目的具體問題。

被詬病的還有“政績觀”。

曾在惠濟(jì)區(qū)某街道辦事處工作了3年的孫飛（化名）認(rèn)為，政府需要政績，也需要在規(guī)定期限內(nèi)完成城中村改造的目標(biāo)，因而導(dǎo)致潛規(guī)則出現(xiàn)。

媒體報道，依托城中村改造的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，被認(rèn)為是前鄭州市委書記吳天君最為重要的政績。

根據(jù)官方的數(shù)據(jù)，截至2015年11月，“十二五”期間，鄭州市四個開發(fā)區(qū)、六個城市區(qū)及縣城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、組團(tuán)新區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，共啟動拆遷村莊627個，動遷175.65萬人，鄭州全域范圍內(nèi)保持著每年拆遷100多個村的進(jìn)度。其中，中心城區(qū)的476個村莊，已完成拆遷改造城中村383個，占總數(shù)的八成。

今年，隨著金水區(qū)張家村啟動拆遷，鄭州四環(huán)內(nèi)再無城中村。

一位金水區(qū)政府內(nèi)部人士告訴新京報記者，政府需要政績，而城中村改造能迅速出成績，同時也能通過房地產(chǎn)業(yè)增加政府的稅收，這也是政府做城中村改造的動力。

據(jù)上述人士透露，以金水區(qū)政府為例，去年該區(qū)的財政收入中，地產(chǎn)業(yè)的稅收占比80%。

明規(guī)則遇上潛規(guī)則

截至記者發(fā)稿，K2沒有再出現(xiàn)在鄭州的土地拍賣市場。

作為事件的當(dāng)事方，K2地產(chǎn)、鄭州市國土局都拒絕了記者采訪，而眾多的鄭州本土房企也緘口不言。

“雖然它是個‘攪局者’，雖然它很令人反感，但我必須承認(rèn)，它遵守了市場規(guī)則。”一位曾和K2在土地市場上“過過招兒”的鄭州地產(chǎn)人士對K2這樣評價。

在鄭州地產(chǎn)專家魏明看來，鄭州房地產(chǎn)市場對“外來者”K2，有點“過分解讀了，也有點反應(yīng)過度了。”魏明認(rèn)為，本土房企的“不淡定”值得反思。他表示，本土房企仍寄希望于政府出手維護(hù)鄭州城中村改造土地“招拍掛”的潛規(guī)則，寄希望于本土房企抱團(tuán)阻擊K2，這都表明鄭州本土房企此時仍在心存幻想，沒有真正的城中村改造市場化應(yīng)對預(yù)案。

一位鄭州地產(chǎn)圈人士認(rèn)為，“K2風(fēng)波”對于鄭州市政府來說，應(yīng)該是一個棘手的事情：K2拿地是按照可以擺在桌面上的招拍掛規(guī)則進(jìn)行，但是卻與無法擺在桌面上的潛規(guī)則相沖突。當(dāng)兩種規(guī)則沖突時，該怎么辦？

在K2的退出公告中，提及了“地方保護(hù)”這個字眼，而對一些被“地方保護(hù)”的鄭州本土開發(fā)商來說，他們也并不完全領(lǐng)情，甚至表示了對政府部門的怨氣。在王宇看來，K2威脅到本地開發(fā)商的利益之后，政府卻始終沒有明確表態(tài)。

王宇說，若政府能提出一個本土開發(fā)商接受的退出機(jī)制，他們不會害怕K2。

王宇告訴新京報記者，從七月開始，不論是地產(chǎn)商還是區(qū)政府都做了努力，區(qū)政府工作人員曾去市政府探討土地退出機(jī)制的問題，但市政府遲遲沒有下文件說明。

其實，在2009年，市政府的一則會議紀(jì)要中已經(jīng)提及，要建立一套開發(fā)商前期介入城中村改造退出機(jī)制。即前期介入城中村投入成本退還開發(fā)企業(yè)時，按實際投入成本加同期銀行貸款利息退還。

鄭州本土開發(fā)商張順認(rèn)為，這個退出機(jī)制沒有實操性。銀行的利息對于開發(fā)商來說太低了，“很多開發(fā)商從社會融資，有的是金融部門，有的是非金融部門，因此融資的成本是相當(dāng)高的。”

在張順看來，若政府要將成本返還給開發(fā)商，還需要走預(yù)決算程序，這會花費非常長的時間。

有地產(chǎn)人士認(rèn)為，鄭州這種情況完全可以避免。有經(jīng)驗的國土局應(yīng)該在招拍掛時設(shè)置一個條件，比如拿到地的企業(yè)，要將超出底價部分的溢價交給承擔(dān)前期開發(fā)的企業(yè)，在這種情況下，其他開發(fā)商就都不會參與競拍了。

在王宇看來，即便K2退出了，將來還會有更多的“野蠻人”來鄭州搶地，政府若始終不制定出合理的一級開發(fā)土地退出機(jī)制，本地開發(fā)商的利益將繼續(xù)受到威脅。

中國住建部政策專家委員會副主任陳志認(rèn)為，鄭州本地開發(fā)商維權(quán)事件本身，根本不是市場經(jīng)濟(jì)行為，本地開發(fā)商是為了保護(hù)自己的利益，屬于非法壟斷。

中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌認(rèn)為，K2事件反映出政府的職能缺位。

顧云昌說，政府可以與投資者成立基金，兩方都入股，完成一級土地開發(fā)之后，按照投資者的投資比例來分成，“這些政府該做的，過去卻沒有做到。”

對此次風(fēng)波的后續(xù)發(fā)展，魏明認(rèn)為，這次鄭州的集體維權(quán)，實際上就像是無聲的舉報。開發(fā)商自己打破了平衡，舉報了河南的投資環(huán)境，K2掙大了。