漁村海權(quán)改革：基層治理創(chuàng)新的一次探索

鑒江鎮(zhèn)養(yǎng)殖海域成了獨(dú)特風(fēng)景。

核心提示

“靠海而生，因海而興。”羅源縣鑒江鎮(zhèn)位于福州市沿海東北端，是該市最大水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)域之一。由于自然條件優(yōu)越，鑒江鎮(zhèn)村民依海養(yǎng)殖鮑魚、海參、龍須菜等海產(chǎn)品。隨著養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴(kuò)大，人多灣小，矛盾突出，村民對(duì)于養(yǎng)殖區(qū)權(quán)屬經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議，五六年前，吵架、械斗時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，鑒江鎮(zhèn)采取“以村管海”方式，探索所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)三權(quán)分置的海權(quán)改革，改變了過(guò)去無(wú)序養(yǎng)殖的狀況，為當(dāng)?shù)厝罕娛杖氲目沙掷m(xù)增長(zhǎng)提供了保障，深受社會(huì)各界贊揚(yáng)。受益于此，2023年鑒江鎮(zhèn)鮑魚總產(chǎn)值達(dá)14億元，為國(guó)內(nèi)重要的鮑魚產(chǎn)區(qū)。鑒江鎮(zhèn)海權(quán)改革，是福建基層治理創(chuàng)新的一次探索。請(qǐng)看記者近日深入當(dāng)?shù)卣{(diào)研發(fā)回的報(bào)道。

漁民有了“水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證”。

人多灣小

大家都在搶地盤

3月26日，在羅源縣鑒江鎮(zhèn)海面上，成片的漁排和網(wǎng)箱隨著海水的起伏輕輕漂動(dòng)，275.3公頃養(yǎng)殖面積是周邊沿海村落賴以生存的“海上耕地”。海面上漁排緊挨著漁排，養(yǎng)殖戶們正忙著喂養(yǎng)鮑魚，安靜而祥和。

“沒(méi)有海權(quán)改革，就沒(méi)有今天的有序養(yǎng)殖。”一戶漁排養(yǎng)殖戶感嘆道。

鑒江鎮(zhèn)井水村村支書戴學(xué)強(qiáng)介紹：“井水村的海域水流相對(duì)平緩，養(yǎng)殖條件好。2000年左右剛開始時(shí)，養(yǎng)殖戶比較少，后來(lái)，隔壁鑒江村的村民來(lái)到我們這片海域養(yǎng)殖，隨著越來(lái)越多的外村村民涌入，無(wú)序養(yǎng)殖的矛盾日益突出，兩村時(shí)常發(fā)生沖突。”

對(duì)此，海上村村民江成芳記憶猶新，回憶道：“當(dāng)時(shí)，大海誰(shuí)先占有就是誰(shuí)的，大家都在搶地盤。那時(shí)我們腦子里只有‘祖宗海’‘門前海’的概念，壓根沒(méi)有‘有償用海’的思想。”

江成芳所說(shuō)的“那時(shí)”是2016年前后。2016年，隨著羅源灣、寧德三都澳部分海域限制養(yǎng)殖，大量養(yǎng)殖戶將網(wǎng)箱遷移至鑒江灣海域。據(jù)調(diào)查，2010年，鑒江海域海上養(yǎng)殖戶僅為357戶，自承接其他海域退養(yǎng)漁排以來(lái)，至2020年4月，該海域養(yǎng)殖戶達(dá)1393戶，其中，外地養(yǎng)殖戶占比超過(guò)一半。網(wǎng)箱框數(shù)從1.58萬(wàn)框增長(zhǎng)到13.14萬(wàn)框，10年增長(zhǎng)近10倍，由此，該海域成為養(yǎng)殖密度最大的區(qū)域。

人多灣小，對(duì)海域使用權(quán)的爭(zhēng)奪日趨激烈，連原本無(wú)人問(wèn)津的海岸灘涂也成了寸土不讓的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)。為保護(hù)自己的利益，鑒江村村民紛紛在海上、灘涂上插起竹竿、浮漂，以此宣示“主權(quán)”。與此同時(shí)，外來(lái)人員大量涌入，養(yǎng)殖戶結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，甚至滋生了“海霸”非法占用海域，向養(yǎng)殖戶收取租金的現(xiàn)象，群眾敢怒不敢言，也無(wú)從維權(quán)。此外，海面養(yǎng)殖區(qū)域無(wú)序擴(kuò)張，養(yǎng)殖密度過(guò)大，導(dǎo)致航道阻塞，以及水質(zhì)變差、溶氧率降低，鮑魚存活率降低，養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)劇增，嚴(yán)重影響到鑒江灣的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“要改變這一狀況，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，解決養(yǎng)殖用海問(wèn)題是關(guān)鍵。”鑒江鎮(zhèn)人大主席李敬元說(shuō)，為了從根本上解決問(wèn)題，羅源縣政府決定啟動(dòng)全面深入的海權(quán)改革。

三權(quán)分置

五村共治門前海

從2019年底開始，鑒江鎮(zhèn)多次組織人大代表、村干部開展座談會(huì)。

“由公司代理行使所有權(quán)怎么樣？”2020年3月18日，在鑒江村村民代表大會(huì)上，村民吳良建提出一個(gè)創(chuàng)新的想法。

“由公司替我們管海，這可靠嗎？”村民黃惠霖提出疑問(wèn)。

各方意見僵持不下時(shí)，當(dāng)時(shí)鑒江村村主任林建標(biāo)說(shuō)：“我有一個(gè)想法，我們自己管自己的海，怎么樣？”

鑒江鎮(zhèn)先后召開20多場(chǎng)會(huì)議，反復(fù)征求沿海5個(gè)村干部群眾的意見建議，推動(dòng)政府、村集體和養(yǎng)殖戶協(xié)調(diào)合作，最終決定實(shí)施所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)三權(quán)分置，實(shí)行“以村管海”模式。

羅源縣海洋與漁業(yè)局局長(zhǎng)陳敏國(guó)介紹說(shuō)，“三權(quán)分置”即養(yǎng)殖用海屬于國(guó)有，按照“依法用海、有償用海”的原則管理使用海域，由村委會(huì)向政府申請(qǐng)，將海域使用權(quán)確定給村集體，然后村集體將海域經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給養(yǎng)殖戶，并收取海域租金。

“所謂‘以村管海’，就是以村委會(huì)或村委會(huì)經(jīng)濟(jì)組織為海域使用確權(quán)人，沿海5個(gè)村是海域使用權(quán)主體，申請(qǐng)海域‘不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證’和‘水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證’，取得海域使用權(quán)。”李敬元介紹說(shuō)，經(jīng)5個(gè)沿海村村民代表大會(huì)研究通過(guò)，共同出資成立羅源縣泊鑫物業(yè)管理有限公司，以各村人口數(shù)為基準(zhǔn)，按各村人口比例對(duì)海域進(jìn)行劃分。其中，鑒江村得到162.5公頃、井水村49.9公頃、圣塘村94.0公頃、海上村69.0公頃、陸上村93.1公頃，相應(yīng)海域的收入歸各村集體所有。公司主要負(fù)責(zé)為養(yǎng)殖戶申請(qǐng)養(yǎng)殖用海、開展日常管理，并收取分配海域租金，作為村集體經(jīng)濟(jì)收入。由此，鑒江鎮(zhèn)成為羅源縣首個(gè)完成養(yǎng)殖海域確權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“有了養(yǎng)殖海域確權(quán)，再加上由我們五個(gè)村自己來(lái)管，各村海域可互通使用，占海行為毫無(wú)意義，村與村之間的關(guān)系也緩和了。”井水村村支書戴學(xué)強(qiáng)說(shuō)。

不僅如此，養(yǎng)殖戶也吃下了“定心丸”。羅源縣碧里鄉(xiāng)養(yǎng)殖戶吳凌鋒說(shuō)：“拿到養(yǎng)殖海域確權(quán)證，安心多了，不擔(dān)心自己是外地人會(huì)受欺負(fù)。”當(dāng)年，他曾從碧里鄉(xiāng)轉(zhuǎn)場(chǎng)到鑒江鎮(zhèn)，由于海權(quán)歸屬不明，經(jīng)常被迫搬遷，每一次都要花費(fèi)大量金錢和時(shí)間，如今，他可以安居樂(lè)業(yè)了，對(duì)未來(lái)充滿信心。

目前，羅源縣養(yǎng)殖戶1623戶，其中碧里230戶、鑒江1393戶。鑒江鎮(zhèn)共發(fā)放養(yǎng)殖憑證1254本，發(fā)證率達(dá)到99.57%。

“海權(quán)改革是一項(xiàng)共贏的改革，養(yǎng)殖戶心里踏實(shí)了、村集體收入增加了，因權(quán)屬不清帶來(lái)的矛盾也將減少。”陳敏國(guó)說(shuō)。

“鑒江鎮(zhèn)海權(quán)改革堅(jiān)持黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮村委會(huì)主體作用，結(jié)合實(shí)際情況，建立‘五村共管’機(jī)制，是基層治理的創(chuàng)新探索，這種模式值得總結(jié)和借鑒。”福建農(nóng)林大學(xué)福建農(nóng)村發(fā)展智庫(kù)主任楊國(guó)永說(shuō)。

黨員志愿者上漁排服務(wù)養(yǎng)殖人員。

組合出拳

還海灣清澈寧?kù)o

海域確權(quán)僅僅是這一基層治理的第一步。確權(quán)完成后，建立租金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尤為急迫。

“絕不搞親疏遠(yuǎn)近。我們召開村民代表大會(huì)，根據(jù)養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的數(shù)量、規(guī)模、價(jià)格等，確定每框收多少錢。”鑒江鎮(zhèn)鑒江村駐村第一書記劉志剛說(shuō)，每次收多少錢、每個(gè)季度收多少錢、怎么使用都堅(jiān)持村務(wù)公開，把確權(quán)帶來(lái)的村集體經(jīng)濟(jì)收入，全部投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生事業(yè)中，反哺村民。

養(yǎng)殖戶繳納海域租金后，即可取得鎮(zhèn)村聯(lián)合蓋章發(fā)放的“水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖憑證”。養(yǎng)殖戶戴昌棟說(shuō)，和過(guò)去相比，現(xiàn)在雖然要繳納用海租金，但心里樂(lè)意，“依法用海，有償用海，從此再也沒(méi)有發(fā)生過(guò)霸海的現(xiàn)象，海上秩序特別好，我們可以集中精力養(yǎng)殖鮑魚，更賺錢了”。

租金問(wèn)題解決后，新的挑戰(zhàn)接踵而至。傳統(tǒng)的漁排是木頭與泡沫結(jié)合，在使用過(guò)程中產(chǎn)生大量海洋垃圾，造成嚴(yán)重的泡沫污染，也不安全。一旦著火，火勢(shì)蔓延極快，后果不堪設(shè)想。“以前的泡沫漁排不僅不環(huán)保，還怕臺(tái)風(fēng)，臺(tái)風(fēng)一來(lái)全打散了。我們辛苦一年，到頭來(lái)一場(chǎng)空。”想起過(guò)去，養(yǎng)殖戶尤昌祥依然心有余悸。

這一問(wèn)題引起了鎮(zhèn)里的重視。2020年5月后，鑒江鎮(zhèn)打出一套組合拳，把繳納海域租金和發(fā)放養(yǎng)殖憑證作為升級(jí)改造前置條件，通過(guò)“海權(quán)改革+漁排改造”有機(jī)結(jié)合，清退整治違規(guī)漁排，同步實(shí)施升級(jí)改造。

鑒江鎮(zhèn)海洋與漁業(yè)站工作人員李名堅(jiān)說(shuō)，鑒江灣海域需要升級(jí)改造的漁排大概有12.5萬(wàn)口，他們于2021年6月組建了3個(gè)工作組，分片區(qū)推進(jìn)漁排升級(jí)改造和海權(quán)改革工作，將任務(wù)分解到每一個(gè)干部和每一個(gè)村，逐片逐排逐戶進(jìn)行宣傳動(dòng)員。目前，所有漁排已全部完成改造。

養(yǎng)殖戶唐洪說(shuō)，通過(guò)海上整治，海水更清澈了，環(huán)境更好了，“前前后后改造了5個(gè)多月，花了10多萬(wàn)元，終于把160多框木質(zhì)漁排全部換成了塑膠，對(duì)安全沒(méi)有后顧之憂了”。

另一戶養(yǎng)殖戶周洪磊，花錢造了重力式深水網(wǎng)箱34口。“預(yù)計(jì)到今年底，以大黃魚為主，產(chǎn)量將達(dá)到550噸，產(chǎn)值約4400萬(wàn)元。升級(jí)改造后的經(jīng)濟(jì)效益比傳統(tǒng)的可能高出兩倍多。”他還說(shuō)，改造后的漁排抗臺(tái)風(fēng)能力增強(qiáng)了，能夠降低風(fēng)險(xiǎn)、減少經(jīng)濟(jì)損失。

陳敏國(guó)介紹：“改造升級(jí)后的漁排，采用經(jīng)久耐用的環(huán)保型抗風(fēng)浪塑膠漁排養(yǎng)殖網(wǎng)箱替代傳統(tǒng)易碎的木質(zhì)泡沫網(wǎng)箱，新型塑膠漁排使用壽命在10年以上，到期后塑膠還可回收利用，十分環(huán)保，而且抗風(fēng)浪性能好，還能減少海漂垃圾的污染。”

據(jù)了解，到目前為止，羅源縣已完成升級(jí)改造養(yǎng)殖漁排14.8萬(wàn)口、筏式浮球9000畝、深水抗風(fēng)浪網(wǎng)箱200口。

從失管走向有序，從臟亂變?yōu)闈崈?，從散亂走向集約，這幾年鑒江鎮(zhèn)還積極探索網(wǎng)格化管理：將海域劃分為四大海區(qū)，對(duì)漁排實(shí)施“網(wǎng)格化+二維碼”管理，逐戶錄入養(yǎng)殖戶姓名、電話、戶籍、養(yǎng)殖面積、種類等基礎(chǔ)信息，制掛漁排二維碼牌子，形成網(wǎng)格單元。通過(guò)網(wǎng)格化管理，可依法、有效打擊各類非法占海、用海行為，對(duì)占用航道的養(yǎng)殖戶要求自行退養(yǎng)，對(duì)于不配合的養(yǎng)殖戶依法強(qiáng)制拆除，并追究相應(yīng)法律責(zé)任。李名堅(jiān)介紹，2023年，一戶養(yǎng)殖戶在200米主航道上占用海域養(yǎng)殖龍須菜，他們多次要求其自行退養(yǎng)，但被拒絕，最終予以依法拆除。

4月7日，記者從空中俯瞰鑒江鎮(zhèn)海域，一片用新型環(huán)保材料建成的漁排整齊地排列在海面上，過(guò)去雜亂無(wú)序、容易產(chǎn)生海漂垃圾的密集漁排養(yǎng)殖區(qū)，變成了由黃色正方形集中連片而成的規(guī)整養(yǎng)殖網(wǎng)箱，藍(lán)色海面上“阡陌”縱橫，一幅美麗的海上田園畫卷徐徐展開。

鑒江鎮(zhèn)海上黨群服務(wù)點(diǎn)

創(chuàng)新服務(wù)

漁民獲得感滿滿

“我們漂流在海上，遇到生產(chǎn)、安全等困難問(wèn)題時(shí)，求助難、協(xié)調(diào)難，心里缺少‘主心骨’。”“一出海就是大半年，村黨支部過(guò)組織生活常常趕不上，總感覺(jué)自己游離于黨組織之外。”在月度村民代表大會(huì)上，鑒江鎮(zhèn)黨委組織委員阮以強(qiáng)常常聽到這樣的聲音。

2016年，鑒江鎮(zhèn)開始探索“海上黨建”，成立“海上黨支部”，依托“海上微黨校”“碧海堡壘”等平臺(tái)，搭建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，目前，已集黨群活動(dòng)、金融服務(wù)、氣象服務(wù)、便民服務(wù)為一體。“海上黨支部”可直接呼叫漁船、對(duì)話養(yǎng)殖戶黨員和漁民，及時(shí)傳達(dá)黨的方針政策，“不管多遠(yuǎn)，黨組織都在養(yǎng)殖戶身邊”。

“在海上待了大半輩子，現(xiàn)在遇到休漁，我不能捕魚了，真的很擔(dān)心，沒(méi)有什么特長(zhǎng)去賺錢，一家人日常生活怎么維持？”漁民陳順錦來(lái)到“海上黨支部”尋求幫助。

“別著急，我們可以幫您申請(qǐng)公益崗位，解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。”阮以強(qiáng)說(shuō)。

據(jù)了解，鑒江鎮(zhèn)重視伏季休漁期間漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置和社會(huì)保障問(wèn)題，通過(guò)安排公益崗位、提供靈活就業(yè)崗位等方式，讓休漁漁民有了收入。從“上岸才能辦”到“海上即可辦”，“海上黨支部”服務(wù)能力的提升獲得了漁民連連點(diǎn)贊。

和黨建服務(wù)群眾一樣，社會(huì)其他領(lǐng)域也在為漁區(qū)百姓提供創(chuàng)新服務(wù)。

井水村養(yǎng)殖戶周振杰每年養(yǎng)殖鮑魚120框，預(yù)計(jì)年收入100多萬(wàn)元。120框的養(yǎng)殖規(guī)模需要投入資金約110萬(wàn)元，對(duì)于他來(lái)說(shuō)，這不是一筆小錢，然而，他說(shuō)：“壓力不大。”原來(lái)，周振杰拿到“水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證”時(shí)，得知可憑此證向三大銀行申請(qǐng)貸款，鑒江信用社為他發(fā)放了“福海·漁排托管貸”，不需要房產(chǎn)抵押或擔(dān)保人。“我一共貸款了30萬(wàn)元，利率比以前低了三分之一，每個(gè)月都能為我省下800多元。”周振杰說(shuō)。

據(jù)了解，在信用社貸款，可根據(jù)養(yǎng)殖憑證上的養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖戶正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況合理授信，按照目前政策，一框可以貸2450元，最高可以貸到300萬(wàn)元，并享受利率優(yōu)惠。至今年2月末，鑒江信用社共受理漁排托管貸100戶，授信金額2829萬(wàn)元。

通過(guò)基層治理創(chuàng)新，鑒江鎮(zhèn)的海洋產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，成為名副其實(shí)的“藍(lán)色糧倉(cāng)”。在這片豐饒的“藍(lán)色糧倉(cāng)”中，鮑魚、海參、海帶等海產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量都得到了顯著提升，為村民和養(yǎng)殖戶帶來(lái)了豐厚收益，鑒江鎮(zhèn)海域已收取海域承包金達(dá)688萬(wàn)多元。5村村集體經(jīng)濟(jì)收入從2022年的285.93萬(wàn)元增長(zhǎng)到去年底的457.82萬(wàn)元，增長(zhǎng)了60.1%。各村堅(jiān)持“取之于民、用之于民”，用于鄉(xiāng)村振興，全部反哺村民。5村出資24萬(wàn)元，為鑒江中小學(xué)捐贈(zèng)8套智慧教室設(shè)備。從2022年開始，5村為491名70歲以上老人繳納城鄉(xiāng)居民醫(yī)保17.6萬(wàn)元。鑒江村村民尤昌雷說(shuō)：“我們兩夫妻一年要交醫(yī)保將近1000元，現(xiàn)在村里統(tǒng)一給交醫(yī)保，減輕了我們不少負(fù)擔(dān)。”此外，5村還修繕碼頭，改擴(kuò)建村道，綠化環(huán)境。漁村越來(lái)越美了。

福州市海洋與漁業(yè)局局長(zhǎng)童桂榮說(shuō)，羅源縣養(yǎng)殖海權(quán)改革是海域資源要素配置和涉海金融服務(wù)模式的成功探索，完善了養(yǎng)殖用海產(chǎn)權(quán)制度和海域資源要素市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)了“規(guī)范用海、強(qiáng)村富民、漁業(yè)興旺、漁村和諧”，提升了沿?；鶎又卫憩F(xiàn)代化水平。（記者 莊嚴(yán) 通訊員 劉舒婷 劉其燚 文/圖）